各乡镇（街道）党（工）委、政府，宁夏永宁工业园区管委会，县委各部委、人民团体、县直各机关、企事业单位，区市属驻永各单位：
《永宁县开展县域公立医院综合改革实施方案》已经县委、县人民政府研究同意，现印发给你们，请认真组织实施。
中共永宁县委办公室
永宁县人民政府办公室
2019年5月28日
永宁县开展县域公立医院综合改革实施方案
为深化医药卫生体制改革，增强基层医疗卫生服务能力，更好地满足群众医疗健康需求，深入推进分级诊疗，充分发挥医疗卫生资源的整体效益，全面推进我县县域综合医改试点工作，形成整合型医疗服务体系，推广县域内紧密型医共体建设，根据《国务院办公厅关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》（国办发〔2015〕33号）和区市决策部署，在总结县乡村一体化管理模式的经验基础上，结合我县实际，制定本实施方案。
一、总体要求
(一)总体思路。
以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导,坚持以人民为中心的发展思想，全面贯彻落实全国卫生与健康大会精神,坚持政府主导、统筹规划，坚持改革创新、三医联动,按照“县强、乡活、村稳、上下联、信息通、模式新”的思路,充分发挥基层医疗卫生机构基本医疗和公共卫生两个网底的功能,促进医防融合,促进由治病为中心向以人民健康为中心的转变,为群众提供全方位、全生命周期健康服务,全面提高人民健康水平,构建以分工协作为核心，以利益共享为纽带，以支付方式为杠杆，以信息化为支撑的县域医共体，形成上下联动、横向联合、纵横协作的医疗联合协调发展格局，实现区域优质医疗资源共享,全面推进和落实分级诊疗。
(二)基本原则。
——政府主导，统筹规划。落实政府规划、保障、指导、协调、监管、宣传等职能，根据区域医疗资源结构布局和群众健康需求，按照业务相关、优势互补、双向选择、持续发展等要求，兼顾既往形成的合作关系，统筹安排医疗机构组建医疗健康集团。
——坚持以人为本、健康优先。牢固树立大卫生、大健康理念,将促进人民健康放在优先发展的战略位置,办好新时代人民满意的医疗卫生事业,提高人民健康水平。
——坚持重心下移、关口前移。以基层为重点、医防融合,统筹城乡医疗卫生资源,推动医疗健康服务从以治疗为中心向以健康为中心转变。
——坚持县乡融合、乡村一体。创新县域医疗卫生资源组织形式和供给方式,实施集团化管理、一体化运营和不间断的服务,实现县域资源共建共享、管理同标同质和服务优质高效。
——坚持管办分开、放管结合。深化“放、管、服”改革，创新医疗健康治理方式，从直接管理转向行业监管，强化政策法规、行业规划、规范标准的制定和对医院的监督指导职责，落实医疗卫生机构经营管理自主权。
（三）工作目标。
2019年开展县域综合改革试点,2020年县域一体、上下联动、信息互通的新型基层医疗卫生服务体系不断完善,家庭医生服务能力不断提升,乡镇卫生院普通门诊人次上升,县域患者下转率上升,居民健康素养提升,患者县域外转率下降,急慢性疾病患病率下降;65%的患者在基层医疗卫生机构就诊,90%的患者在县域内医疗卫生机构就诊。
二、重点任务
(一)强化政府办医职能。
1.健全公立医院管理委员会工作机制。按照优化、协同、高效的原则,县医管委落实领导责任、保障责任、管理责任、监督责任,包括统筹医疗健康集团规划建设、投入保障、人事制度体系设置和考核监督等重大事项。公立医院管理委员会主任由县委书记担任，办公室设在县卫健局,重点履行好医管委办公室职责,并加强行业监管。
2.组建医疗健康集团。以县人民医院为龙头,县中医院、县疾控中心、县妇幼保健所、6家乡镇卫生院、2家农场卫生院、6家社区卫生服务站为成员,组建医疗健康集团,实行信息化建设、人员管理、资金使用、业务建设、药械采购和使用的“五统一”管理,形成集管理、服务、发展、利益、责任“五位一体”的紧密型医共体。医疗健康集团由理事长、副理事长（多人）组成常务理事会，由县卫健局提名，经县医管委研究同意后予以聘任，理事长为法定代表人。实行任期目标责任制和年度目标责任制。原所属医疗卫生机构法人资格、单位性质、人员编制、政府投入、职责任务、优惠政策、原有名称均不变。
符合条件的民营医疗机构可自愿申请加入医疗健康集团，具体合作模式与效益分成由合作双方协商确定,签订合作协议，并报县卫健局备案。
3.加强乡村卫生一体化管理。对由政府办的村卫生室和社区卫生服务站，纳入医疗健康集团管理；依照规划应设置村卫生室（社区卫生服务站）而未设置的，由政府主导，逐步由医疗健康集团负责延伸服务，其人员调配、药械采购、业务经营、财务管理和绩效考核等由医疗健康集团统一管理。加快推进基层医疗卫生机构标准化建设，完善设施设备，改善乡村医疗条件和就医环境。
4.加强医联体建设。医疗健康集团加强与区内外三级医院交流合作，签订战略合作协议，形成长期帮扶。与区内外三甲医院形成医联体不少于3家，通过远程会诊、人才共享、技术支持、检查检验结果互认、处方流动等方式，不断提升医疗健康集团服务能力与水平。从“将病人转出去”变为“将专家请进来，技术引进来，病人留下来”，不断提高县域内就诊率，减少病人的外转。建立健全上下转诊通道，提高双向转诊效率。
5.建立医疗服务价格动态调整机制。协调永宁县医保局，永宁县卫健局对医疗服务价格进行动态调整,合理提升体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格,逐步提高医疗收入中技术劳务性收入的比重。加强对县级公立医院医药价格改革的跟踪评估,逐步建立以成本和收入结构为基础的价格动态调整机制。
6.实行医保总额打包付费。进一步发挥医保的经济杠杆作用,按照“总额管理、结余留用”的原则,引导医疗健康集团合理诊治,主动做好预防保健和健康管理,提高医保基金使用绩效。医疗健康集团医保总额由医保经办机构按照以收定支的原则，综合考虑服务人口数量、服务质量等因素，采取“总额预算、按季预拨、年终结算”的方式,按集团各单位前三年实际支付医保资金情况综合确定打包付费总额。按规定完成医疗服务量后，医疗健康集团医保结余资金，可由医疗健康集团根据业务发展需要合理使用。
7.建立药械供应保障新机制。在优先采购使用基本药物
的前提下,实行县乡村三级统一目录、统一议价、统一采购、统一配送、统一结算。以确保下转病人疾病诊治的连续性。医疗健康集团内上级医院下转患者，应明确接续治疗用药方案。基层医疗卫生机构对于下转患者，可根据病情和上级医疗机构医嘱，按规定开具处方，形成医疗健康集团内处方合理合规流动。
8.完善财政投入政策。根据医疗健康集团发展需要,财政加大投入力度,财政部门根据医疗健康集团成员单位编制总量（编制数和备案人员数）合理核算投入一定比例保障经费，科学调整财政投入方式。要继续按照原渠道足额安排对医疗健康集团成员单位的财政投入资金。对基层医疗卫生机构、妇幼保健机构、疾病预防控制机构按照公益一类予以保障，收入分配按照公益二类管理和运行。医疗健康集团及成员单位要积极协调，争取资金用于医疗资源共享中心的建设，县财政保障医疗健康集团运行后信息平台建设、维护、新业务、新技术的开展及提升县乡村医疗卫生服务能力建设必须的资金。
(二)建立医疗健康集团管理新机制。
1.建立现代医院管理制度。建立权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度。探索建立法人治理结构和治理机制。
2.加强医疗健康集团党的领导和党的建设。建立医疗健康集团党委，党委书记及党委委员由卫健局党委任命（局党委书记可兼任集团党委书记）。集团党委充分发挥政治核心和战斗堡垒作用,落实全面从严治党的主体责任,把加强党建工作贯穿到医院改革发展的全过程。
3.实行党委领导下的理事长负责制。设立医疗健康集团党委，实行党委领导下的理事长负责制，拥有人事管理、内部机构设置、收入分配、运营管理自主权。完善医疗健康集团内部决策和制约机制,医疗健康集团成员单位的改革发展、财务预决算、组织机构设置、薪酬待遇、岗位聘任、评先选优、“三重一大”事项等，经所在单位院委会、党组织研究同意后报医疗健康集团理事会。实行理事长办公会、集团党委会集体研究决定并按规定程序执行。同时建立健全内部监督机制。
（三)建立医疗健康集团运行新机制。
1.改革人事管理制度。现有县级医院和基层医疗卫生机构人员由医疗健康集团统一管理、统一使用,统一调配。乡镇卫生院现有编制总量(编制数和备案人员数)保持不变,在编在岗人员要保持在60%以上,其中医疗卫生专业人员保持在85%以上。建立医疗健康集团编制池，空编数量可以空编单位名义招考，由医疗健康集团统筹安排使用。医疗健康集团制定统一人才培养规划，按计划落实人才培养，县级成员单位加强重点专科、特色科室及疑难病诊治人才培养，突出培养一批专业特长人才。基层成员单位加强全科医师培训培养。农村订单定向医学生,严格执行在乡镇卫生院服务6年的规定。医疗健康集团人员实行全员岗位管理，按照按需设岗、按岗聘用、竞聘上岗、人岗相适、岗变薪变、岗变聘用合同变的原则，推进合理轮岗、有序流动、统筹使用。严格按岗位职数聘用人员，同时实行高职低聘，低职高聘制度，充分体现医务人员的劳动价值，用人单位可实行内部聘用制度，兑现岗位工资。对能力强的村医可破格使用，可将县级医疗机构科主任或技术骨干派到乡镇卫生院担任主要负责人，或组成技术团队与乡镇卫生院开设联合病房、共建特色专科，促进优质医疗资源共享和下沉。医疗健康集团内的医务人员，不需办理执业地点变更和执业机构备案手续，实行县乡医护人员定期轮岗，实现合理轮岗、有序流动、统筹使用，实现集团人才盘活优化、能上能下。
2.落实经营管理自主权。按照“管好放活”的要求，充分落实医疗健康集团在人员招聘使用管理、内设机构、岗位设置、中层干部聘任、内部绩效考核和收入分配、医务人员职称评聘、医疗业务发展等方面的自主权，优先保证基层用人需要，在薪酬、职称评聘和职业发展等方面，优先向基层倾斜。医疗健康集团补充事业编制人员以急需紧缺的高层次人才为主，按照国家和自治区事业单位公开招聘相关规定和程序办理；补充备案人员参照自治区事业单位公开招聘办法自主制定招聘方案，自主设置岗位条件，自主公开招聘。招聘的备案人员经主管部门核准后依法依规签订劳动合同，报县人力资源社会保障部门备案。
3.改革薪酬制度。按照习近平总书记在2016年全国卫生与健康大会上讲话提出的“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平,单独制定体现行业特点的医疗卫生机构绩效工资总量核定办法;允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励,奖励费用不计入核定的绩效工资总量”的要求,由县人社局、卫健局、财政局合理确定医疗健康集团绩效工资总量和薪酬水平，医疗健康集团在核定的绩效工资总量内进行自主分配。绩效工资分配主要体现工作量和实际贡献等因素，根据考核结果发放，可采取灵活多样的分配方式和办法。重点向关键和紧缺岗位、高风险和高强度岗位倾斜，向高层次人才、业务骨干和作出突出贡献的医务人员倾斜，向急需且人才短缺的专业倾斜，充分发挥绩效工资的激励导向作用。医疗健康集团负责人实施年薪制。
4.成立管理中心和业务中心。组建医疗健康集团人力资源、财务管理、医保和信息化等管理中心，对所属医疗卫生机构相关工作实行统一管理，所属医疗卫生机构不再设置相关科室。整合建立医疗健康集团医学检验、放射影像、消毒供应、药品供应保障、公共卫生等业务中心，统一调配医技资源，实现区域资源共享，提高现有资源使用效率。
5.健全绩效考核评价机制。制定医疗健康集团的绩效考核评价标准，以公益性为导向，突出职责履行、医疗质量、费用控制、运行绩效、财务管理、人才培养、医德医风和群众满意度等考核指标，加大基层服务能力、基本公共卫生服务、家庭医生签约等体现公益性考核指标权重。考核结果与医疗健康集团财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩。健全医疗质量安全管理制度，落实医疗费用增长调控机制，推广临床路径管理，遏制药品耗材不合理使用和过度检查检验等行为。
6.发展“互联网+医疗健康”服务。利用自治区搭建的全区一体化健康信息平台，实现县乡村三级医疗、预防保健、医疗保险、签约服务、分级诊疗等信息互联互通，以信息化助力“五统一”管理。推行“互联网+分级诊疗”，重点推进远程影像、远程心电、远程查房、远程会诊等服务。建设县域预约转诊系统，提供预约诊疗、双向转诊等服务。医疗健康集团开通微信公众号和手机APP，使患者通过手机就能享受到预约挂号、在线支付、查看检验报告、了解健康知识等服务。基层医疗卫生机构采取“基层检查+上级诊断+区域共认”服务模式，让信息多跑路、百姓少跑腿，切实增强患者的就医获得感。
（四）推动分级诊疗制度落地。
1.提升县级医院综合服务能力。落实县级医院功能定位，按照国家规定的县医院（县中医医院）服务能力基本标准和推荐标准，突出人才、技术、重点专科等核心竞争力建设，大力推广临床微创技术，着力补短板、强弱项、创特色，全面提升医院的管理水平和医疗服务能力，有效落实县域居民常见病、多发病诊疗和危急重症救治及疑难病转诊任务，推动县级医院全面实现法制化、科学化、规范化、精细化、信息化管理。
2.提升基层医疗服务能力。健全完善人才培养和激励机制，推动县域医疗健康集团人员、技术、服务向基层流动，提升基层医疗服务能力。在基层医疗卫生机构设立专家工作室和专家门诊，推广中医药综合服务，促进基层首诊。
3.提高家庭医生签约服务质量。以重点人群为主，以基本医疗、公共卫生服务为基础，完善家庭医生签约服务内容，提高签约服务水平和覆盖面。推行创新签约服务模式，鼓励引导县域内医疗健康集团专科医生、公共卫生医生积极参与家庭医生签约服务团队，并提供技术支持和业务指导。积极拓展家庭医生签约服务移动信息终端应用，依托互联网信息技术手段,搭建家庭医生服务团队与签约居民的交流互动平台，改善居民签约服务感受。建立完善家庭医生签约服务绩效评价机制，发挥签约服务费激励引导作用，将参与签约服务的工作人员纳入基层签约服务费绩效分配。
4.完善双向转诊机制，实现区域协同联动。按照“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗要求，发挥整合型医疗健康集团资源有效协作和集约化优势，建立内部稳定的技术帮扶和分工协作关系，科学制定医疗机构常见病双向转诊指南，规范双向转诊流程，畅通医疗健康集团内部的双向转诊通道，尤其是对急、危、疑难、重症转诊患者要建立绿色通道，让转诊患者享受到连续、快速、优质的医疗服务。同时，逐步增加县级医疗机构向基层医疗卫生机构转诊的人数，上级医院出具药物治疗方案，在下级医院实施治疗，引导患者在基层就近就医。
(五)坚持预防为主,规范基本公共卫生服务。
1.发挥专业卫生机构作用。县级疾病预防控制机构、妇幼保健机构负责同志担任医疗健康集团的副职，发挥疾病预防控制、妇幼保健等方面的专业优势，将工作重心下沉到基层一线，使预防与医疗融合发展，定期开展业务培训，指导基层工作，提升基层公共卫生服务能力。
2.强化公共卫生服务。医疗健康集团内部设置公共卫生管理中心，组织乡镇卫生院、村卫生室和社区卫生服务中心(站)为居民提供健康档案管理等14类规范的基本公共卫生服务。根据国家公共卫生绩效考核内容，进一步规范服务流程、细化服务内容及考核办法，将工作任务明确到每月，月度组织绩效考核，绩效考核结果同绩效工资发放相结合。
3.提升健康教育能力。组建专业健康教育团队，开展医疗健康集团统一健康教育，采取定期专家电视讲座；深入社区、学校、机关事业单位、工厂开展健康大讲堂；建立微信公众号，实时推送疾病预防治疗、健康养身、运动营养等健康知识，引导群众养成健康的生活方式和合理的防治疾病模式，提升群众健康素养和防病意识,减少疾病发生，助推分级诊疗实施。
(六)支持中医药、妇幼健康事业发展。
大力发展中医药和妇幼事业。加强中医机构建设,实施基层中医药服务能力提升工程和“十三五”行动计划;加强中医医疗机构人才队伍建设,对照中医药服务评价指标,全面提高中医药服务能力。加强医疗健康集团产科、儿科能力建设,保障妇女、儿童健康。
三、实施步骤
(一)前期准备阶段(2018年12月底前)。研究制定配套政策,动员部署县域综合医改试点工作,明确时间表、路线图和主要任务分工,组织开展政策宣传及业务培训。
(二)启动实施阶段(2019年1月—2019年6月)。召开永宁县县域综合医改试点工作暨医疗健康集团建设启动大会，成立永宁县医疗健康集团。全面推开县域一体化改革试点工作，逐步完善“五个统一”相关配套政策，成立管理中心和资源共享中心，完成医保总额预付政策落实，全面推开县域综合改革试点工作，在重点领域、关键环节、重点改革任务方面实现突破，形成综合医改试点的初步成效，力争为全区县域医改的全面推进提供经验。
（三）深入推进阶段（2019年7月—2019年12月）。对试点县域综合医改工作进行阶段性总结和评估，进一步深化提高县域综合改革的成果，健全完善基本医疗卫生制度，基本医疗卫生服务可及性、公平性和服务质量、服务效率显著提高，人民群众就医获得感普遍增强。
四、保障措施
（一）加强组织领导。把县域综合医改试点工作列入县委和政府的重要工作。为扎实推进县域公立医院综合改革，成立县域公立医院综合改革建设工作领导小组
组 长：郝春明 县人民政府县长
副组长：任丽琴 县委常委、宣传部部长
马 燕 县人民政府副县长
成 员：刘志刚 县人民政府办公室主任
王雪霞 县机构编制委员会办公室主任
马跃林 县发展和改革局局长
曹永进 县财政局局长
陈绍峰 县人力资源和社会保障局局长
杨新斌 县卫生健康局局长
杨志星 县医疗保障局局长
领导小组负责落实县医疗健康集团建设，协调解决医疗健康集团建设中具体工作任务。领导小组办公室设在永宁县卫健局，办公室主任由杨新斌兼任。
（二）明确部门职责。各相关部门要按照职责分工，完善配套政策。
1.编制部门要加强动态编制管理，根据乡镇卫生院、社区卫生站服务人口合理核定编制总量（编制人数和备案人员数）。空编数量可以空编单位名义招考，由医疗健康集团统筹安排使用。
牵头部门：县编办
配合部门：县卫健局、各医疗卫生机构
完成时间：2019年3月底
2.人社部门要建立医疗健康集团内人员由身份管理向岗位管理转变的运行机制，实行身份登记、动态档案管理的新型人事档案管理制度。根据编制部门核定的人员总数，落实编制备案工作，签定劳动合同。逐步完善符合医疗卫生行业特点的薪酬制度，合理核定薪酬总量，医疗健康集团内按照薪酬总量根据考核结果实行自主分配。促进医疗健康集团内人员合理有序流动。
牵头部门：县编办、县人社局、县卫健局
配合部门：各医疗卫生机构
完成时间：2019年3月底
3.医疗保障部门要完善医保支付政策，医疗价格改革政策。承担起为医疗健康集团管好用好医保资金的责任，加强对医疗健康集团外医保定点医疗机构的监管，将居民到三级医疗机构住院报销比例调整到全区平均水平。畅通医疗健康集团内双向转诊渠道，实行统一药品目录和一次性住院起付线标准，助推分级诊疗的落实，建立动态调价机制。
牵头部门：县医保局
配合部门：县卫健局、各医疗卫生机构
完成时间：2019年3月底
4.财政部门按照“核定包干、分账管理、结余留用”的原则，建立医疗健康集团内资源共享的运行机制，允许医疗健康集团内成员单位固定资产、业务收入自主支配统筹使用。完善公共卫生服务绩效经费管理，扩大适用范围，医疗健康集团公共卫生绩效考核经费可用于业务发展及人员待遇提高。实行一类事业单位保障，二类事业单位管理。
牵头部门：县财政局、县人社局、县卫健局
配合部门：各医疗卫生机构
完成时间：2019年3月底
5.卫健部门强化组织协调，深入研究阻碍医疗健康集团发展的问题和困难，及时协调完善相关政策支持保障，指导医疗健康集团发展；制定目标责任书，完善考核办法，建立绩效考核机制，促进目标任务完成，加强督导检查，对发现问题督促整改，对取得的成绩做好经验总结和推广。
牵头部门：县卫健局
配合部门：县编办、县财政局、县人社局、各医疗卫生机构
完成时间：2019年3月底
（三）落实政府投入。按照“改革财政补助方式，调整资金使用方向，保证投入规模不减”的思路和“建设靠政府，运行靠服务”的原则，按照卫生区域规划重点，加大对县医院、中医院两家公立医院基本建设及大型设备购置、重点学科发展、人才培养、政策性亏损以及承担公共卫生任务和紧急救治、公共服务等方面的财政投入。建立和完善绩效考核机制，考核结果与财政补助实行挂钩，保证政府投入规模只增不减。
（四）强化监督管理。强化卫生健康行政部门监管职能，加强对医疗健康集团经济运行和财务活动的会计监督和审计监督。加大医疗健康信息公开，建立定期公示制度，运用信息系统采集数据，重点公开财务状况、绩效考核、质量安全、价格和医疗费用等信息。充分发挥医疗卫生行业协会、学会等社会组织作用，加强行业自律、监督和职业道德建设，引导医疗卫生机构依法经营、严格自律。探索对医疗健康集团进行第三方评价，强化社会监督。
（五）加大评估考核。县卫生健康局要制定绩效评价指标体系，突出职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标，定期组织开展医疗健康集团绩效考核以及理事长年度和任期目标责任考核，考核结果向社会公开。
（六）加强宣传引导。县委宣传部、网信办要强化新闻宣传，正确引导舆论，加强政策解读，推广试点经验，让人民群众和医疗卫生人员充分了解县域综合医改政策，积极参与改革，营造全社会关心支持改革的良好氛围，助推改革顺利进行。
